использование материалов разрешено только со ссылкой на ресурс cossackdom.com

Волвенко А.А.

ВОССТАНОВЛЕНИЕ ДОНСКОГО ЗЕМСТВА: УПУЩЕННЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ (1882-1917 гг.)

Земская реформа в Области войска Донского (далее - ОвД) – одна из забытых страниц в истории российского земства. В современных школьном и даже вузовском учебниках встречается утверждение, что в ОвД, где действовало казачье самоуправление, земство введено не было[1]. Однако это не так. Возможность распространения земского самоуправления на казачьи войска, в том числе, на донской край была указана военным министром Д.А. Милютиным ещё в 1864 г., буквально сразу после утверждения Александром II 1 января того же года Положения о земских учреждениях[2]. Из всех казачьих областей, правда, только ОвД получила реформу. В течение 12 лет шла подготовка необходимых проектов. В них по возможности были учтены особенности края: подчинение Военному министерству как в военном, так и гражданском отношении; отличные от общеимперской система управления и территориальное деление (область составлялась из 7 округов), преобладание казачьего - около 2/3 населения. В 1876 г. земские учреждения на Дону, наконец, начали свою работу, но уже через 6 лет 24 марта 1882 г. их деятельность, на основании заключения Государственного Совета, одобренного Александром III, была приостановлена, а функции переданы в созданные при войсковой администрации областной и окружные распорядительные по земским делам комитеты. Официальная точка зрения гласила, что упразднение земства состоялось по причинам казачьего недовольства земской политикой и недоверия к земским учреждениям. Действительно, в 1878-80 гг. в станицах ряда округов прошли массовые антиземские выступления. Казаки, исполнявшие прежде, в основном, натуральные повинности, активно протестовали против нового обязательного денежного земского налога. Обстоятельства, приведшие к приостановлению деятельности донского земства, на самом деле, были не так просты[3]. Одним же из главных итогов реформы стал раскол местного общества на два лагеря: сторонников и противников идеи о целесообразности существования земских учреждений в казачьем крае. Упомянутое выше заключение Государственного Совета удовлетворило чаяния одних, но оставило вопрос о возможной реанимации земства открытым для других, не терявших надежд на его положительное разрешение.

В настоящей статье раскрываются и анализируются упущенные возможности восстановления донского земства. Попытки воссоздания земского самоуправления, почти беспрерывные, предпринимались вплоть до 1917 г. и исходили от отдельных лиц, части общества, в основном донского дворянства, представителей местной и центральной власти. Они выражались в деятельности многочисленных комиссий, постановлениях дворянских собраний, Государственной Думы и Государственного Совета, в решениях Временного правительства. Таким образом, проблема восстановления земских учреждений по праву может считаться одной из важных в общественно-политической жизни Дона конца XIX- нач. XX вв.

Уже в официальном извещении об упразднении земства оговаривалось создание комиссии для составления нового проекта земско-хозяйственного управления. В нее должны были войти представители от всех сословий по назначению войскового наказного атамана (аналог. губернатора, далее – в.н.а.) с утверждением в Военном министерстве[4]. Такое решение властей не случайно. Еще слишком велико было общественное напряжение, не остыл еще накал борьбы между сторонниками и противниками земства, среди которых находились и весьма влиятельные лица. Приостановив деятельность земских учреждений, одновременно объявив об образовании комиссии, власти, тем самым, видимо надеялись примирить враждующие стороны.

На известие о создании комиссии незамедлительно отреагировало областное дворянское собрание. В мае 1882 г. собрание большинством голосов постановило поручить областному предводителю дворянства “ходатайствовать о принятии всех мер, могущих послужить к сокращению времени переходного порядка в заведовании земским хозяйством”[5].

Инициатива дворянства требует разъяснения. Сравнительно “молодое” донское поместное дворянство, ставшее таковым в 1798 г., издавна (еще до обретения привилегированного сословного статуса в качестве старшин) участвовало в управлении войском. Однако во II пол. XIX в. оно постепенно теряет свои позиции. Этому способствовали - отмена крепостного права, устранение в 1870-х гг. выборного принципа в комплектовании чиновного состава войсковой администрации, развитие образования, открывавшее доступ к управлению не дворянам, участившаяся практика занятия ключевых должностей в администрации лицами не казачьего происхождения. Появившееся земство позволило активной части донского дворянства вновь почувствовать свою востребованность, а либерально настроенным дворянским, и не только, земским гласным ощутить себя частью общероссийского земского движения. Для них приостановление деятельности земских учреждений означало выключенность из общественной и социально-экономической жизни края, страны. Несмотря на то, что земская налоговая политика вызвала недовольство значительной массы мелкопоместного дворянства, прогрессивно мыслящие представители дворянства из казачьих известных потомственных фамилий, пользуясь своим влиянием на окружных и особенно областном дворянских собраниях, при всяком удобном случае проводили решения в пользу восстановления земства на Дону. Вышеупомянутое постановление как раз является примером первого такого рода решения.

Комиссия по разработке нового проекта земской реформы открылась 15 января 1884 года. Ее председателем стал ген.-майор А.В. Кутейников - боевой генерал, никогда ранее не занимавшийся гражданскими вопросами. Большинство в комиссии принадлежало бывшим земским деятелям[6], но в подготовленном проекте попирались основополагающие принципы земского самоуправления, закрепленные в Положении от 1 января 1864 года. В нем существенно ограничивались избирательные права, значительно урезывалась компетенция земских учреждений, предоставлялись широкие полномочия войсковой администрации, налоговые льготы для казачьего населения и т.д.[7]

Чем же объяснить антиземское, по сути, содержание проекта комиссии, в которой, как уже говорилось, большинство принадлежало бывшим земским деятелям? Видимо, в комиссии земцы заняли конструктивную позицию. Они понимали, что восстановить земские учреждения в прежнем виде с полным объемом прав им вряд ли удастся. Любые попытки в этом направлении в условиях все большего скатывания правительственного курса вправо были обречены на провал или на значительную затяжку во времени. Логика земцев в данном случае проста – лучше земские учреждения, пусть даже и в искаженной форме, сейчас, чем никогда, или в обозримом будущем. Нельзя так же исключать и давление со стороны администрации, ее активное участие через своих чиновников в составлении проекта.

Нам неизвестны подробности рассмотрения проекта в правительственных кругах. Наиболее существенные замечания в его адрес были сделаны министром юстиции и главноуправляющим кодификационного отдела с.е.и.в. канцелярии в 1885 и 1886 годах. Последний отзыв поступил в 1892 г. из министерства финансов. В нем проект комиссии Кутейникова предлагалось отвергнуть в связи с открывшимися важными обстоятельствами: в 1887 г. к области присоединились Ростовский-на-Дону уезд и Таганрогское градоначальство; вышло новое земское положение 1890 года[8]. Обстоятельства на самом деле являлись серьезными, чтобы поставить под сомнение возможность восстановления земства на основе проекта комиссии Кутейникова. Присоединение изменило существовавшее прежде территориально-административное деление области, теперь она состояла из 9 округов, казачий край пополнился значительным количеством лиц не казачьего происхождения, соответственно, увеличились поступления в войсковой бюджет, а само казачество впервые на своей земле оказалось в меньшинстве по сравнению с не войсковыми сословиями, наконец, усложнилась вся система управления ОвД[9]. Поменялась и правовая ситуация. Разработанный местной комиссией проект, несмотря на ряд существенных различий с общим Положением 1864 г., в целом ориентировался на его статьи. Новое же земское Положение от 12 июля 1890 г., в котором принято видеть контрреформу, вводило иную сословную избирательную систему, дающую преимущество дворянам; сокращало число уездных и особенно губернских гласных; ставило земства в еще большую зависимость от администрации и т.д.

Тем не менее, военный министр П.С. Ванновский в августе 1893 г. просил в.н.а. Н.И. Святополк-Мирского сообщить свое мнение о земской реформе. Оно было оглашено на совместном заседании членов областного правления и областного распорядительного комитета по земским делам в декабре 1895 года. Участники заседания отвергли особое положение о донском земстве, но признали “возможным и своевременным введение в области земских учреждений на началах Положения 1890 г., с учетом его согласования с особенностями края”. Было также высказано соображение об образовании в Новочеркасске специальной комиссии для разработки нового земского проекта[10]. В.н.а. Н.И. Святополк-Мирской поддержал инициативу своей администрации, а военный министр в начале 1896 г. отдал распоряжение об открытии комиссии.

Что заставило войсковую администрацию, лично в.н.а., Военное министерство, ранее причастных к упразднению земства, вновь обратиться к идее распространения земского самоуправления на донской край? Определенное давление на власти несомненно оказывало дворянство, возбуждая соответствующие ходатайства в 1886, 1891, 1896, 1898 годах. Однако, как нам представляется, одной из главных побудительных причин решения возродить земство явилось осознание самими властями запущенности местного хозяйства. Областной и окружные распорядительные по земским делам комитеты не справлялись с возложенными на них задачами. Комитетам были присущи крайне ограниченная компетенция, рутинность делопроизводства, малочисленный и неподготовленный чиновный состав. В связи с этим, те отрасли хозяйствования, которые в остальных губерниях империи привычно относились к ведению земств и, в общем-то, успешно развивались  (сооружение и содержание дорог, распространение сельскохозяйственных и иных промыслов, правильных агрономических знаний среди населения, обустройство медицинских и образовательных учреждений и т.д.), в ОвД в конце XIX в. находились почти в “заброшенном” состоянии. Особенно это бросалось в глаза современникам в казачьих округах, где для большинства казачьих хозяйств, включая состоятельные, в целом, был характерен низкий уровень экономической культуры, а социальная инфраструктура отличалась неразвитостью[11]. Наблюдения современников, вероятно, не беспристрастные, тем не менее, полностью подтвердили материалы работы комиссии, созданной в июне 1898 г. “для выяснения причин, подрывающих быт донского казачьего войска” под председательством ген.-лейтенанта Генерального штаба Н.А. Маслаковца[12]. Докладывая в министерство о результатах деятельности комиссии, Н.А. Маслаковец увязывал “серьезное расстройство экономического положения войска” с невозможностью исправно отбывать главную для казачества воинскую повинность[13]. Таким образом, восстановление донского земства отвечало целям Военного министерства, по-прежнему заинтересованного в казачестве, а, значит, в его успешном социально-экономическом развитии. Того же, безусловно, хотело и войсковое начальство. При этом земским учреждениям оно могло бы передать часть ответственности за поддержание в порядке местного хозяйства.

Начиная процесс реанимации земского самоуправления, Военное министерство, донские власти, наверняка, учитывали и благоприятную для этого ситуацию. Учесть ошибки прошлого опыта реформы - жесткое противостояние администрации и земских учреждений - позволяло новое земское положение, которое ставило земство почти под тотальный административный контроль; недовольство казачества земским обложением могло быть устранено принятым решением, согласованным между военным ведомством и местными властями, о полном освобождении станичных обществ от земских сборов[14]; наконец, незнание общества о целях и задачах реформы, отмечаемое при первой ее реализации, в конце XIX в. преодолевалось активностью печатного слова, формировавшего в целом положительное для преобразования общественное мнение[15].

Открытие новой комиссии состоялось 29 января 1899 г. под председательством помощника в.н.а. по гражданской части ген.-лейтенанта А.М. Грекова. Уже на втором заседании члены комиссии решили “составить специальное земское положение для ОвД на началах общего”. По их мнению, такое положение облегчит работу будущим земским деятелям и его удобно будет рассматривать в высших государственных учреждениях. К концу 1899 г. деятельность комиссии была завершена, а проект положения о донском земском управлении отправлен в Военное министерство. От общего земского положения его отличали несколько иная терминология, связанная с территориальной и управленческой спецификой ОвД (например, окружное земское собрание и управа, а не уездное и т.д.), подчинение будущего земства Военному министерству, а не МВД, освобождение станичных обществ от земских сборов. Согласно проекту, преобладающую роль в земских собраниях должно было играть донское дворянство[16].

Для рассмотрения проектов комиссии генерала Грекова в декабре 1900 г. при Главном управлении казачьих войск (далее – ГУКВ), в непосредственном ведении которого находилась ОвД, было создано Особое совещание из представителей заинтересованных министерств, Государственного контроля и войска Донского под председательством помощника начальника ГУКВ  Н. Лемана[17]. Особое совещание провело около 20 заседаний с 1901 г. по начало 1904 года. За это время донское дворянство подтвердило свою заинтересованность в земских учреждениях, высказавшись в их пользу на заседаниях областного и окружных комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности[18].

Надо сказать, что отдельные представители донского дворянства внимательно следили за ходом работ Особого совещания. Областной предводитель дворянства В.И. Денисов даже вступил по этому поводу в переписку с Н. Леманом. Отвечая на запрос предводителя в письме от 7 января 1904 г., Н. Леман сообщил, что совещание “признало осуществление земской реформы в ОвД мерою желательною и вполне возможною”, а его работа должна закончиться в течение первых месяцев 1904 года[19]. Вероятно не зная об этом, а, более желая подстегнуть действия властей, 7 дворян подготовили 14 января 1904 г. к очередному областному дворянскому собранию докладную записку о необходимости возбуждения нового ходатайства о восстановлении земства. В записке подчеркивалось, что главным, если не единственным тормозом земской реформы на Дону, является “трудность согласования земских интересов войскового сословия с интересами остального населения области”. Но это, по мнению авторов записки, не оправдывает отсрочку в организации земских учреждений, и они предлагают разрешить земский вопрос хотя бы частично, распространив земское положение на Таганрогский и Ростовский округа, где практически нет войскового сословия, а также на крестьянскую (38 волостей) половину Донецкого, остальные же “казачьи” округа объединить по два или более для образования земских округов из представителей не казачьего происхождения. Записка предварительно была обсуждена на собрании предводителей и депутатов дворянства, одобрена в целом, но с изъятием центральной идеи о разделении области на части при введении земского положения[20]. В ходе ее рассмотрения областным дворянским собранием на заседании 24 января 1904 г. один из авторов записки Н.А. Егоров потребовал ради эффективности будущего земства “подчинить весь гражданский строй области МВД”. В специальном докладе, заслушанном депутатами собрания, Н.А. Егоров отметил ненормальную по его мнению ситуацию, когда “главной задачей казаков ставится военная служба государству, а гражданский быт трактуется с точки зрения исправного отбывания областью этой повинности. …Следствием (этого – В.А.) является наша экономическая и культурная отсталость в сравнении с губерниями Российскими, т.к. Военное министерство, в силу своей специализации не может не ставить во главу угла свои военные задачи и не приносить в жертву для их осуществления культурные и другие гражданские интересы края”. В связи с этим, Н.А. Егоров предложил земские и дворянские учреждения передать в ведение МВД[21]. Собрание большинством голосов поддержало изложенные в записке и докладе предложения и постановило выступить с соответствующим ходатайством перед Военным министерством.

Однако 8 февраля 1904 г. военный министр А.Н. Куропаткин испросил высочайшего повеления о временном приостановлении рассмотрения вопроса о распространении земской реформы на ОвД до выяснения результатов деятельности введенных в 9 западных губерниях империи земских учреждений по упрощенному положению от 2 апреля 1903 года. Такой поворот событий стал полной неожиданностью для донского дворянства, да и, наверное, для местной администрации тоже. На фоне компетентных заверений Н. Лемана увязка донской реформы с итогами деятельности земств на западной окраине страны выглядела не более чем уловкой, дающей повод затормозить продвижение земского дела в казачьем крае.

Возможно на такое решение центральных властей повлияла позиция самого дворянства. В Военном министерстве всегда болезненно воспринимались любые попытки посягательства на его интересы и прерогативы власти. Требование же донского дворянства передать гражданские учреждения ОвД под управление МВД, при планируемом дворянском большинстве в земских собраниях, могло стать заметной проблемой для военного ведомства, а ее разрешение не в пользу военных грозило частичной потерей контроля над стратегически важной с точки зрения государственной обороны областью. Кроме того, даже не поддержанное предложение о разделении ОвД на казачьи и земские округа свидетельствовало о том, что часть дворянства ради удовлетворения своих амбиций была готова пойти на противопоставление казачества и остального населения. В условиях же, когда в казачьей среде отношение к не войсковым сословиям, к так называемым “иногородним”, неизменно отличалось известной напряженностью, реализация подобной идеи в перспективе могла привести к социальным конфликтам, не желательным для Военного министерства. Однако такое объяснение допустимо при оперативности получения в министерстве полной информации о результатах деятельности дворянского собрания, ее анализа, подготовки решения и его провождения по соответствующим инстанциям, что в срок с 24 января по 8 февраля мало вероятно. Причину отказа от земской реформы на Дону (более реальную, но не исключающую вышеупомянутый вариант), как нам кажется, следует увязать с началом русско-японской войны[22]. Военное министерство, имея уже негативный земский опыт в ОвД (кстати, пришедший на русско-турецкую войну 1877-78 гг.), просто не отважилось на повторный социальный эксперимент в обстановке военного времени. Иначе говоря, заинтересованность в сохранении лояльного отношения казачества к власти победила над интересами дворянства, экономическими и культурными нуждами области.

Тем не менее, донское дворянство продолжило борьбу за земство. С некоторым опозданием 4 октября 1904 г. январское ходатайство все же было подано в.н.а. К.К. Максимовичу. Хотя атаман и отказал в его продвижении, но заявил о солидарности с мнением дворян и обещал войти в министерство с особым представлением об изменении существующего земского порядка. Одновременно с этим часть дворянства выступила с предложением об открытии чрезвычайного дворянского собрания для подготовки нового ходатайства. Свою инициативу они оправдывали “благоприятными последними событиями - сменами министров военного и внутренних дел,… бодрящими и многозначительными заявлениями по земскому делу нового министра внутренних дел П.Д. Святополк-Мирского”. Областной предводитель дворянства В.И. Денисов не только принял предложение, запланировав собрание на январь 1905 г., но и выехал в Петербург, чтобы выяснить все обстоятельства затянувшегося земского вопроса[23].

Оказавшись в столице, В.И. Денисов сначала добился встречи с П.Д. Святополк-Мирским, желая узнать мнение Николая II в отношении земства. Ободренный заявлением министра о том, что точка зрения императора “осталась неизменной”, в смысле желательности распространения на всю Россию земского положения, В.И. Денисов отправился 10 ноября 1904 г. на аудиенцию с военным министром для подачи ходатайства, не принятого войсковым начальством. Мы не располагаем сведениями о содержании состоявшейся беседы. Однако известно, что 27 декабря 1904 г. в.н.а. К.К. Максимович сообщил В.И. Денисову об отклонении ходатайства. Кроме того, новый военный министр В.В. Сахаров не признал возможным применить к ОвД и земское положение от 2 апреля 1903 г., т.к. “кратковременный опыт не подтверждает его полезности и целесообразности”. В ответ на действия властей чрезвычайное областное дворянское собрание 4 января 1905 г. поручило В.И. Денисову лично ходатайствовать перед Николаем II о немедленном введении земских учреждений в ОвД[24].

9 февраля 1905 г. в Царском селе Николай II принял В.И. Денисова. Предводитель дворянства “со слезами умиления” выслушал слова императора о том, что он не встречает препятствий к введению земских учреждений на Дону. На следующий день В.И. Денисов имел беседу с военным министром по этому же поводу, но конечный результат оказался вновь не в пользу донского дворянства. 1 марта 1905 г. Николай II утвердил очередное соображение военного министра в отношении земского вопроса на Дону. Его главный тезис - ходатайство дворян может быть удовлетворено лишь по выработке нового общего земского положения, и только тогда могут быть возобновлены работы по пересмотру проектов комиссии генерала Грекова. В соображении также особо указывалось на то, что донское дворянство не находится в обособленном положении, как в губерниях, а входит в войсковое сословие, поэтому во избежание “ошибок” необходимо еще опросить простых казаков и выяснить их мнение относительно введения земских учреждений[25]. Для этого по согласованию с войсковым начальством Военное министерство запланировало летом-осенью 1905 г. провести соответствующее “анкетирование” путем рассылки по станицам особых опросных листов с обязательным их заполнением станичными атаманами[26].

Первоначально наиболее активная часть дворянства поддержала инициативу властей и решила “пропагандировать идею земского самоуправления и его практического значения для края,… дабы подготовить казаков… к правильному ответу”. По этому поводу В.И. Денисов на своей квартире даже устроил частное совещание из представителей разных сословий области. Когда же выяснилось, что местные власти, подключив так называемый административный ресурс, добиваются отрицательных итогов “анкетирования” с очевидной целью, если не “похоронить”, то надолго отложить вопрос о реформе[27], сторонники земства на чрезвычайном областном дворянском собрании 12 июня 1905 г. резко изменили свою точку зрения. Большинство собрания выразило опасение, что результаты опросов могут оказаться “случайными” (читай, “негативными” – В.А.), так как “население… далеко еще не ознакомилось с сущностью идеи введения земских учреждений”. В связи с этим собрание признало “анкетирование” казаков нежелательным и вновь высказалось за личное ходатайство перед императором о необходимости скорейшей реализации реформы без опроса с подчинением будущего земства МВД. Повторной монаршей аудиенции В.И. Денисов не удостоился, а на докладе военного министра, содержащем ходатайство, Николай II 27 июля 1905 г. написал “Отклонить”[28].

Таким образом была поставлена точка в процессе восстановления донского земства, в общем-то инициированного самим Военным министерством. Причины этого достаточно очевидны. Сначала русско-японская война, затем разразившаяся революция 1905 г. (а все вышеупомянутое проходило на фоне драматических событий преддверия и первых месяцев революции) актуализировали военные и полицейские функции казачества, сделали их жизненно необходимыми для обеспечения стабильности власти. Земская же реформа с ее неизбежным новым налогообложением тяжелым бременем легла бы на плечи простых казаков (кстати говоря, собиравшихся на службу за свой счет), могла бы вызвать недовольство казачества и отвернуть его от самодержавия. Не желая допускать этого, власть, вынужденная на первых порах лавировать, в конечном итоге, отказалась от реформы и, тем самым, пренебрегла интересами социально-экономического развития казачьего края и требованиями его самого привилегированного сословия. Однако определенная доля ответственности за провал попытки возрождения земства лежит и на дворянстве. Здесь необходимо вновь обратиться к анализу его позиции в земском вопросе. Как нам представляется, если первоначально в стремлении дворянства видеть у себя в области земские учреждения угадывалась прежде всего хозяйственно-экономическая подоплека, то в нач. XX в. на нее наслаивается и становится преобладающей политическая составляющая. Дворянские ходатайства следует рассматривать в контексте активизировавшегося земского движения, банкетных компаний 1904 г. и “доверительного курса” П.Д. Святополк-Мирского. Требование о передачи всех гражданских учреждений области под контроль МВД свидетельствует о радикализации взглядов дворянства, в целом, естественно, не выходящих за рамки земско-либеральных идей[29]. Упорство и бескомпромиссность, проявленные дворянством в принципиально важном для Военного министерства вопросе, дальнейшая его вовлеченность в общественную жизнь, создававшая впечатление у власти, что земские учреждения нужны дворянству в первую очередь для выражения своих политических амбиций, симпатий и антипатий - все это сыграло далеко не последнюю роль в неудачной попытке восстановления донского земства.

Запланированное Военным министерством “анкетирование” казачества так и не состоялось. Не оправдались и опасения дворянства, что “затея” с организацией Государственной Думы минует донскую область из-за ее подчинения военному ведомству, а не МВД[30]. Выборы в первую думу прошли в феврале 1906 г., ОвД должны были представлять 12 депутатов. С этого момента вопрос о земской реформе на Дону перекочевал в стены высшего законодательного учреждения России.

Кратковременность деятельности I Государственной Думы (или непривычность обстановки?) не позволила представителям с Дона сформулировать ясной политической программы. Во II Думе по инициативе донских и кубанских казачьих депутатов в первый же день ее работы состоялось учредительное собрание для образования “казачьей фракции”. В разработке проекта программы фракции участвовали донские депутаты А.И. Петровский и В.А. Харламов – оба кадеты[31]. В проекте предусматривалось наряду с предоставлением казачеству широкого самоуправления (пп.3-6), организация земских учреждений в ОвД, с правом участия в них всего населения (п.6 прим.). Кроме того, декларировалось изъятие гражданского управления казачьих областей из ведения Военного министерства с упразднением ГУКВ[32]. Однако возникшие разногласия во фракции, а также скорое закрытие Думы не позволили казачьим депутатам реализовать намеченные в проекте задачи.

В III Государственную Думу от ОвД было избрано также 12 человек. Вне зависимости от партийной принадлежности все донские депутаты, а также двое членов Государственного Совета вошли в так называемую “донскую группу”[33], а отдельные представители в “казачью фракцию”. Председателем последней являлся В.А. Харламов, в “донской группе” видную роль играл И.Н. Ефремов - лидер “прогрессистов”, активный участник дворянских ходатайств 1904-1905 годов. Именно ему принадлежит заслуга подготовки законодательного предположения о распространении земского положения 1890 г. на ОвД, подписанное 77 членами Думы и внесенное 2 апреля 1908 года[34].

Военное министерство живо отреагировало на думскую инициативу и вернулось к оставленной было идеи опроса казачьего населения в отношении земской реформы. Судя по изменившейся по сравнению с первоначальным вариантом технике опроса, предоставляющей казакам хоть какую-то самостоятельность[35], можно предположить, что в министерстве “смирились” с возможностью восстановления земства, отдавая решение сложного вопроса в руки самого казачества, или же в военном ведомстве были уверены в отрицательном результате, позволявшем обоснованно оппонировать думцам.

Опрос проходил в течение лета 1908 года. По официальным данным из 125 казачьих станиц 50 высказались однозначно “против” земства, 75 (включая 10 калмыцких) - “за”, из них 23 станичных общества особо оговорили условие о своем представительстве в будущих учреждениях, оно должно было быть не менее 2/3 или 3/4 от общего числа гласных, некоторые же станицы высказались против участия крестьян в земском самоуправлении[36]. Таким образом, большинство казачества, хотя и не подавляющее, выразило доверие земству, что свидетельствует об успехе земской агитации, проводимой видными публицистами и общественными деятелями либерального толка, а также об укреплении авторитета кадетской партии, ратующей за широкое местное самоуправление, в казачьей среде[37].

Законодательное предположение было заслушано на общем собрании Государственной Думы 19 ноября 1908 года. Выступавший по этому поводу И.Н. Ефремов высказался в пользу передачи возникшего вопроса в комиссию по местному самоуправлению с выделением соответствующей подкомиссии[38]. Присутствующий на заседании начальник ГУКВ генерал Гарф в ответном слове признал, что его ведомство “принципиально не встречает никаких возражений против введения земства в ОвД…Военное министерство сознает, что существующий в настоящее время порядок на Дону едва ли может быть удовлетворительным”. Однако в связи с несогласием с отдельными заявлениями депутатов Военное министерство “берет на себя разработку введения земства”[39].

После некоторой задержки подкомиссия по земской реформе в ОвД все же начала свою работу[40]. Редактированием текста проекта положения о донском земстве занимался И.Н. Ефремов. Подготовленные им документы были приняты подкомиссией без изменений и в феврале 1910 г. внесены в комиссию по местному самоуправлению. В ней проект находился на рассмотрении по 25 октября 1911 г., когда с незначительными поправками получил наконец одобрение. 3 декабря 1911 г. он был размножен и роздан членам Государственной думы для ознакомления. Днем ранее донские депутаты подали докладную записку Председателю Совета Министров В.Н. Коковцову, в которой наряду с краткой историей земского дела в крае, излагались основные положения будущей реформы. Свои действия депутаты оправдывали озабоченностью, что соответствующий проект от Военного министерства, разрабатываемый специальным комитетом при войсковой администрации в.н.а. барона Ф.Ф. Таубе[41] еще не готов, а это может задержать прохождение вопроса в Думе и Государственном Совете. В.Н. Коковцов в состоявшейся беседе с депутатами отметил, что “не видит препятствий к введению земства и распорядится о мерах для того чтобы правительственный законопроект пришел в Думу одновременно с донским”. Через несколько дней, принимая депутацию по поводу ходатайства об открытии университета в Новочеркасске, Коковцов, уже ознакомившийся с запиской, выразил мнение, что местные особенности в проекте учтены в достаточной мере[42]. Внимание, проявленное Коковцовым, было неформальным, по крайне мере, узнав, что 28 декабря 1911 г. законопроект о донском земстве поставлен в первую очередь для рассмотрения Думой после зимних каникул[43], он на следующий день обратился к товарищу военного министра А.А. Поливанову за его мнением по этому поводу[44].

Позиция Военного министерства прояснилась 30 января 1912 г. во время слушаний Думой вышеупомянутого законопроекта. Начальник Главного штаба, в ведении коего находился Казачий отдел (образован в 1911 г. взамен упраздненного в сентябре 1910 г. ГУКВ), заявил, что обсуждаемый депутатами вопрос не вызывает “принципиальных возражений”, но согласие на законопроект его ведомство дать не может, так как разрабатывает свой собственный. Тем не менее, Дума без прений приняла внесенный законопроект во 2-ом постатейном, а затем, 8 февраля в 3-м последнем чтении с поправкой о распространении земского положения на ОвД с 1 января 1913 года[45].

В Военном министерстве, действительно, еще с 1910 г. велась подготовка проекта реформы. Мы уже упоминали о деятельности специального комитета при в.н.а. Ф.Ф. Таубе. Именно проект таубевской администрации после некоторой задержки, связанной с преждевременной кончиной атамана в 1911 г., был передан в начале следующего года на утверждение в Военное министерство, затем Совета Министров, после чего он попал в комиссию законодательных предположений при Государственном Совете, где с 10 марта 1912 г. лежал аналогичный думский проект. Комиссия под председательством С.С. Манухина, проведя в течение года 3 заседания и подготовив соответствующие заключения на оба проекта, посчитала необходимым выделить из своего состава особую подкомиссию для точного выяснения экономического положения ОвД и казачьего населения. Подразумевалось, что собранные ею материалы должны были помочь членам Совета при принятии решения в пользу того или иного проекта, или в крайнем случае, в выработке компромиссного варианта. Образование и работа подкомиссии поставили под сомнение возможность распространения земской реформы на Дону с 1 января 1913 года. Нереальность указанного срока окончательно оказалась очевидной после того, как Военное министерство захотело вновь пересмотреть уже внесенный им проект. Упомянутый нами В.А. Харламов - депутат всех 4 созывов, человек несомненно сведущий, такую непоследовательность действий Военного министерства объяснял “недостойной игрой”, “закулисной стороной дела”, “полным законодательным бессилием министерства”, а заявления высоких военных чинов об их сочувствии введению земского самоуправления назвал “явным лицемерием”[46]. Нарисованная депутатом картина возможно и близка к реальности. По крайней мере, так она выглядела с кресел Государственной Думы, так сказать, извне. Точку зрения изнутри, позицию военного ведомства в этом деле прекрасно иллюстрируют слова А.А. Поливанова, государственного чиновника, наиболее близкого к либеральным думским кругам. Поливанов, уже будучи военным министром, в марте 1916 г. пишет: “Опыт, уже однажды сделанный, когда земство в донской области было введено и когда после явного недовольства им со стороны казаков его пришлось отменить, заставлял Военное министерство отнестись очень осторожно к законопроекту, разработанному в Думе, и пытаться выработать что-то иное в согласии с мыслями, почерпнутыми от населения области. Эти местные мысли должны были проходить через войскового наказного атамана”[47]. Действительно, тот же В.А. Харламов свидетельствует о том, что земский вопрос был изъят из влияния Казачьего отдела Главного штаба и передан в канцелярию министерства, а военный министр (тогда, В.А. Сухомлинов), в свою очередь, всю свою власть и все свое участие в этом вопросе делегировал новому в.н.а. В.И. Покотило[48]. Доверие, оказанное В.А. Покотило, основывалось на его предыдущем опыте управления Семиреченской и Уральской казачьими областями. Возможно, учитывались и его заявления, сделанные уже в новой должности в отношении земской реформы: “При введении земства нужно считаться с исключительными особенностями казачьей жизни и обязанностями, которые несет казачье население перед Государем и государством”[49]. Исходя из принципа, “лучше 7 раз отмерить, чем сразу отрезать”, В.И. Покотило, побывав в Петербурге, добился решения о пересмотре таубевского проекта, что привело к приостановлению деятельности комиссии Государственного Совета. Администрация в.н.а. В.И. Покотило в течение апреля-мая 1913 г., на материалах присланных из Военного министерства, разработала очередной новый проект земского положения для ОвД[50]. В июне он уже был препровожден лично атаманом в министерство, а затем передан в Совет для “противопоставления” думскому проекту.

Здесь нам представляется необходимым, не вдаваясь в подробности, остановиться на главных отличиях в упомянутых проектах. Это поможет увидеть те спорные пункты в думском варианте реформы, которые не удовлетворяли министерских и местных чиновников и не позволяли его одобрить. Проект реформы, предложенный донскими депутатами, основывался на земском положении 1890 г., соответственно он предусматривал подчинение будущего земства МВД, доминирующую роль дворянства на выборах гласных во всех округах, имущественный ценз, дающий право непосредственного участия в избирательном процессе, в 200 дес. земли или 15 тыс. руб., передачу всех гражданских учреждений области в ведение земства и, некоторое исключение, в виде отнесения на средства войскового бюджета земского денежного налога, выпадающего на станичные общества[51]. В последнем проекте администрации Покотило положение 1890 г. претерпевало существенные изменения: органы земского самоуправления контролировались Военным министерством; дворянская курия сохранялась только в “гражданских” округах - Ростовском и Таганрогском, в остальных дворянство входило в общую курию владельцев недвижимых имуществ; в связи с тем, что 200 дес. земли в ОвД стоили значительно более 15 тыс. рублей, понижался ценз для Таганрогского округа – 50 дес., для Ростовского – 60, для 2-го Донского – 150, для прочих – 100 дес. земли; не все гражданские учреждения поступали в ведение земства, наконец, денежный земский налог со станичных обществ погашался как из средств войска, так и государства[52].

Таким образом, оба проекта расходились в принципиально важных для “противоборствующих” сторон пунктах, а именно, высшего контроля над земством, области его компетенции, дворянского представительства, финансовой обеспеченности деятельности будущих земских учреждений. Спорные моменты вполне могли быть устранены в ходе слушаний в комиссии по местному самоуправлению Государственного Совета. Однако этого не произошло. 21 января 1914 г. комиссия большинством голосов - 9 против 3, отклонила думский законопроект. За отклонение 26 февраля высказалось и общее собрание Совета: 87 голосами - “за” и 51 - “против”. Как утверждает В.А. Харламов и свидетельствуют стенограммы заседаний, на такое решение членов комиссии и Совета в значительной мере повлияла позиция в.н.а. В.И. Покотило, который заявил о ненужности и даже опасности земства для ОвД и казачьего населения[53]. Об обстоятельствах, приведших к столь резкому изменению точки зрения атамана, можно только догадываться. Возможно, это было следствием противостояния премьера В.Н. Коковцова (получил отставку 29 января 1914 г.) и военного министра В.А. Сухомлинова, кризиса и временного падения влияния Думы в этот период, обострения внешнеполитической обстановки[54] или еще чего-либо. Тем не менее, ясность в этом вопросе необходима для раскрытия причин очередного провала донской земской реформы.

На решающем заседании Государственного Совета 26 февраля хорошо видна заранее спланированная “атака” на идею реализации принципов земского самоуправления в казачьих областях. Первый выступавший, докладчик от комиссии по местному самоуправлению А.С. Стишинский, хотя и признал “неудовлетворительное и запущенное состояние” всех отраслей хозяйства ОвД, но высказался против принятия думского законопроекта. Свое мнение и мнение большинства комиссии Стишинский подкрепил следующими доводами. Если одобрить земскую реформу на Дону, то затем ее придется проводить и в других казачьих краях, в то время как значительная часть казачества к земству относится “не сочувственно”, что показывают опыт 70-80-х гг. XIX в. и результаты опроса 1908 года. В случае распространения реформы неминуемо увеличится земское обложение, это в свою очередь отрицательно отразиться на способности казака исправно нести военную службу. За земство ратуют “левые” партии. В итоге, Стишинский приходит к выводу, что реформа нарушит привилегированное положение казачества, поставит под сомнение его военные качества, а через приобщение к гражданской жизни под вопросом окажется и само существование казачества как “самобытного явления русской жизни”. В условиях же, когда казачество “раздавило революционную гидру, когда европейские державы усиленно накапливают военный потенциал”, этого допустить нельзя. Таким образом, А.С. Стишинский своим докладом, к тому же прочитанном весьма эмоционально, заронил глубокое сомнение в действительной необходимости земской реформы для ОвД. Чтобы у членов Совета не возникло желание обратиться к рассмотрению проекта, внесенного военным ведомством, четвертый по счету выступающий В.А. Сухомлинов всю краткость своей речи обратил на доказательство того, что оба проекта (министерский и думский) готовились в спешке, имеют недостатки и не отвечают, ни бытовым, ни экономическим, ни военным условиям. Затем, слово было предоставлено в.н.а. В.И. Покотило. Повторив некоторые положения, озвученные А.С. Стишинским, атаман основной упор сделал на негативное восприятие казачеством реформы. Ссылаясь на большой управленческий опыт, он утверждал, что “казак в толще, в массе отвергает земство”. В.И. Покотило откровенно признался: “Введу земство? А зачем? Чтобы вызвать неудовольствие казаков. А за это я буду отвечать перед Богом и Государем?”[55]. Как нам кажется, именно в этой фразе заключается ответ на поставленный выше вопрос. В.И. Покотило как администратор испугался личной ответственности за возможный отрицательный исход реформы. Столкнувшись с влиятельной антиземской партией на Дону, о существовании которой не приходиться сомневаться, и с соответствующим настроением среди казачества, Покотило решил просто не рисковать. Конечно, на такое мнение атамана наложились, и тем самым укрепили его, обстоятельства, четко сформулированные А.С. Стишинским, выражавшим взгляды “правого” большинства Государственного Совета. Например, А. Петровский, современник событий, утверждал, что речь атаману, заученную им дословно, написал сам Стишинский[56]. Не обошлось и без участия в этом деле Николая II. Так, А.А. Поливанов пишет, что В.И. Покотило предварительно докладывал свою точку зрения на земский вопрос государю, и тот ее одобрил[57].

Таким образом, сравнивая причины провалов попыток восстановления земства на Дону в 1905 и 1914 гг., мы можем видеть определенное сходство в их содержании. Разве что, в последнем случае добавился так называемый личный фактор.

Несмотря на очередную неудачу, донские депутаты не оставили надежд на возможность реанимировать земство. Своеобразный план действий в этом направлении был выработан уже 10 марта 1914 г. на совещании группы депутатов и членов донского Землячества студентов высших учебных заведений Петербурга, состоявшемся на квартире И.Н. Ефремова. После обмена мнениями было решено составить и издать ряд брошюр, “могущих всесторонне осветить вопрос о донском земстве и разъяснить населению, насколько основательны мотивы, послу­жившие к отклонению проекта о земстве в Государственном Совете”[58].

Превращению проблемы организации земских учреждений в ОвД из узко региональной в общеполитическую масштаба всей страны способствовало принятие 24 августа 1915 г. программы Прогрессивного блока, в 9 пункте которой фигурировало соответствующее требование[59].

Отставка В.А. Сухомлинова, передача министерского портфеля в руки А.А. Поливанова привели к активизации деятельности проземски настроенных местных сил и депутатов. В конце января 1916 г. очередное областное дворянское собрание ходатайствовало о желательности введения на Дону земства[60]. Одновременно донские представители от Государственного Совета и Думы В.И. Чернецкий и И.Н. Ефремов на аудиенции с А.А. Поливановым добились от него не только признания  “необходимости реформы местного управления с широким применением свойственного казачеству выборного начала”[61], но и конкретных шагов. В начале марта 1916 г. донским депутатам стало известно, что Военное министерство приступило к разработке законопроекта о введении управления земским хозяйством в ОвД. На заседания Думы 3 марта В.А. Харламов от имени 38 депутатов внес на рассмотрение законопроект о земстве, ранее отклоненный Государственным Советом, и просил передать его без изменений в комиссию по местному самоуправлению[62].

 Несмотря на скорый уход А.А. Поливанова из правительства, и манипуляции войсковой администрации с общественным мнением, в целях возбуждения антиземских настроений, попытка восстановления земства на Дону в 1916-1917 гг., на наш взгляд, имела все шансы на успех. Об этом свидетельствуют общее направление политического развития в этот период, склоняющееся к известному “радикализму”, сближение Прогрессивного блока с Государственным Советом, “полевение” последнего, очередное заявление Военного министерства о необходимости реформы, отказ от которого уже явно грозил крупным скандалом и т.д. Недаром, упомянутый выше А. Петровский писал о “все крепнувших слухах о возможности принятия законопроекта (о донском земстве – В.А.) в Государственном Совете”[63]. Февральская революция 1917 г., имеющуюся возможность сделала не реальной, но зато предоставило новую.

В принятой 3 марта 1917 г. декларации Временного правительства в ряду предстоящих преобразований видное место занимала реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Ее подготовкой занималось Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления. Уже в мае-июне 1917 г. Временное правительство во многих губерниях страны организовало земские учреждения на основе нового положения. Как утверждает Л.Е. Лаптева совещанием была закончена и разработка проекта введения земства в казачьих областях Донской, Кубанской и Терской[64]. В ОвД планировалось открыть 1 областное земское собрание и 9 окружных[65]. Однако в докладных записках земского отдела, хранящихся в фондах Государственного архива Российской Федерации по сведениям на 1 октября 1917 г., отсутствует упоминание о проекте земской реформы для ОвД как находящегося в разработке или уже отосланного в регион[66].

Тем не менее, подобный проект существовал в действительности. Он был подготовлен и обсужден на I Войсковом казачьем съезде войска Донского, состоявшемся в г. Новочеркасске с 16 по 27 апреля 1917 года. Принимаясь за вопрос о местном управлении, съезд разделил его на две независимые друг от друга части: собственное управление Донским войском с возрождением круга как особой управленческой структуры снизу доверху и земское самоуправление. Если порядок организации казачьих органов власти был расписан детально, то о земском самоуправлении говорилось гораздо неопределеннее. В отношении последнего съезд постановил, что “земство должно быть… единое и равное для всего населения области”. Планировались выборы в станичные и волостные, окружные и областное земские собрания, устанавливалась в общих чертах компетенция будущих учреждений[67]. Однако на проект, в полном смысле этого слова, решения съезда были не похожи, скорее они являлись декларацией намерений.

Увлеченные созданием казачьих органов власти и политической борьбой, избранные кругом Войсковой Атаман А.М. Каледин и его заместитель М. П. Богаевский, считали второстепенным делом проведение земской реформы. Об этом свидетельствуют воспоминания члена Войскового правительства П.М. Агеева. По мнению П.М. Агеева “вопрос о земстве продвигался довольно трудно вперед” из-за того, что М. Богаевский и некоторые члены местного правительства не видели в нем срочности и были противниками его по существу”. Несмотря на предложение А.М. Каледина обойти молчанием вопрос о земстве при встречи донской делегации с Временным правительством, П.М. Агеев как председатель делегации настоял на обратном и добился соответствующих полномочий с условием, что пойдет только на такие формы соглашения, которые будут давать казачеству хотя бы незначительный перевес голосов в областном земском собрании[68]. Но бурные события августа-октября 1917 г. в стране и на Дону не позволили реализоваться и этой последней возможности восстановления земского самоуправления в донской области[69].